【變調組改2-1】只剩升官升格　荒謬的組改難以對抗氣候變遷

2012年開始推動的政府組織改造，原本朝向水、土、林、氣整合而牽涉到的五部一會組織調整，因為整合不易，為加速完成組改最後一哩路，各部會幾乎以「原地膨脹」方式完成各部會組織法修正草案初審。《太報》分別就原本因應氣候變遷及國土安全的組改為何會變調及帶來的影響及衝擊進行分析報導。

今年（2023）前幾個月南部久旱未有大雨，水情嚴峻，4月20日好不容易盼到的春雨，短短幾小時的暴雨豪炸，卻造成中南部多處淹水，災情慘重，顯示全球暖化的極端氣候已經變成常態。

「這就是當年組改因應氣候變遷和流域治理大趨勢下，朝向水、土、林整合加上環保署業務，整併為環境資源部的理想……」地球公民基金會董事長李根政感嘆：「最後的組改方案卻只有升格和升官，卻看不見改造理想。」

2010年馬英九政府修正《行政院組織法》，並從2012年開始推動政府組織改造，目標將原本37部會整併至29個，但歷經多年仍有環保署、農委會、經濟部、交通部、內政部及原子能委員會等6個部會未完成組改，行政院去年提出《行政院組織法》修正草案，包括農委會改為農業部，環保署改為環境部，其他4個部會下屬單位也同時進行調整，並在今年4月11日經立法院三讀通過。



因應氣候變遷環境治理　五部一會組改多年喬不定

民進黨立院黨團總召柯建銘宣示列為本會期的優先法案盡力完成三讀，以兌現蔡英文總統的競選政見，雖然相關部會的組織條例均已初審完出委員會，但是包括環境部等部會的部分組織條文仍保留待政黨協商，國民黨並在環境部組改條文首次協商時刻意杯葛缺席，何時完成二、三讀仍有變數，若上述部會的組織條例草案，未能在本屆立委任期內順利完成三讀程序，明年（2024）元月選出新一屆立法委員，依立法院法案屆期不連續的內規，組改程序可能要重來。

這五部一會的組改至今仍未完成的原因，與當初規劃是要因應氣候變遷，就自然資源的統合管理，以利台灣永續發展的環境資源部規劃有關，原本要將散落在其他部會有關的水土林氣的單位組織全部整併到環境資源部，環資部也因此被稱為是「天下第一部」。



但是在各方角力下，最後是各自留在原部會，環境資源部也改為環境部，只是針對原本因應氣候變遷的組改初衷，增設氣候變遷署。

「任何組織每隔一段時間應思考並調整結構，根據社會發展，釐清業務的性質與需求，這才是政府組織再造的意義所在。」環境品質文教基金會董事長謝英士抨擊，這五部一會的組改是「既沒有組織的功能，也沒有預期的目標，更缺乏政治的決心。」當先進國家早在10幾20年前因應氣候變遷挑戰，將政府組織納入氣候變遷作為框架，把相關環境與能源等治理整合在一起，台灣卻採取倒退10年的就地升格的短視作法。

謝英士批評，單位層級提高，但是業務無調整、組織無變革情況下，換個招牌根本不可能達到提升環境治理，厚植永續發展動能、因應社經變遷的組改目的，唯一高興的應該是公務員，增加的10幾個三級機關的署或局有助職等提高薪水增加，對民進黨政府來說，看似完成組改兌現政見，「但只有組改的形，無助於實，對國家沒有任何幫助。」



組改淪為「搶位大戰」　實踐淨零碳排恐「緣木求魚」

事實上，這幾個月立法院常可看到相關部會的官員四處奔走，與執政黨立委搏交情，尤其是環保署內部的次長、署長的「搶位大戰」，甚至有部分官員根本不管自己的業務工作，目標只在搶位。環保署長張子敬在立院面對立委質詢卻強調，環保署變環境部不是就地自肥，「沒有搶位這個事情」，並跟環保署人員告知，目前的事情做不好，後面就不用談。



前環保署副署長、環境律師詹順貴說，組改變調是因為每個部會都想要掌握資源、人力，不想做任何更動，原有組改至少有個目標、建立價值觀，現在組改已經看不到任何因應氣候變遷這個重大議題的邏輯，對環境沒有任何幫助，憂心政府訂定的2050年淨零碳排目標是「緣木求魚」。

李根政認為組改是很複雜的政治角力，交錯著各利害關係人的算計和考量，原因有三。一是因遭裁併、調整業務的機關和公務員擔心影響自身權益，紛紛透過不同管道遊說，阻礙組改進程；反之，可以升格升官的機構也進行動員。只有極其少數的政務官和公務員真的在思考，什麼樣的組織架構最可以提高政府效能，因應氣候變遷及未來新局。

二是部分立委擔心，把水的業務從經濟部移撥，恐怕未來的資源分配，或要一些建設，不像現在這麼方便，可以直接找水利署、河川局。本質上是對水利署業務納入「環境」保護機構的排斥，以及對於自然資源治理就是什麼都不能動的誤解。

三是如果按照2012年的版本成立的環資部，將成為天下第一大部，中間要整合和磨合的工程確實浩大，要擔此重任的首任部長也難尋。現實上，以目前環保署主事者所展現的格局和能力，實在吃不下原本掌握的資源和人力是自己數十倍的機構。



缺乏前瞻性和整合性　組織都膨脹龐大更難處理

擔任前立法委員田秋堇助理時就研議組改10多年的資深環保志工陳秉亨說，不只是環資部，其他連動的經濟部、農業部、交通部組織法也有問題，攸關台灣政府架構是否能有效能推動永續發展業務，卻有缺乏「前瞻性」及「整合性」兩大問題。

在缺乏前瞻性部分，陳秉亨說，從國際企業注重ESG的趨勢可知，健全的經濟發展是奠基於環境與社會之上，也就是說，縱使以經濟發展為主軸，也應該要強調自然資源保育跟基礎研究的業務。然而從經濟部的組織法，基本上沿用過去就有的經濟部思維，對於很需要保育的水資源，並未在母法之中提及。在台灣時常面臨水資源危機的此刻，沒有強化保育工作，更凸顯其思維老舊。

同樣地，近年來重視的綠色智慧運輸，或是改變行人地獄惡名的友善交通，陳秉亨很遺憾也沒有在交通部組織法的母法條文中看到任何作為。

缺乏整合性部分，陳秉亨以過去社會檢討土石橫流水患為例，主因是治水與國土保育機關分散各部會，治水與國土保育的工作被切割，台灣國土面積狹小，類似業務應該力求整合才有效能。他以同樣是島國的日本為例，日本環境省的業務包含自然資源、核安管制、公害防治、氣候調適等業務整合，台灣的環境部卻幾乎是環保署業務升格、擴編，而生態保育工作回歸到原部會分散在農業部跟內政部國家公園署，完全失去應有整合格局。

陳秉亨說，大家認真思考，台灣就只有3萬6000平方公里，與其業務分散，然後每個單位都說人力不夠，如果做整合，避免資源重複投入，不是可以做更有效能的管理？如果是企業，會不會用兩個部門來做類似的事情？政府這麼多年才組改一次，應該要用更前瞻的思維，不是因為各部會想要待在原地而就地升格擴編。如果沒有整合、就地升格，長錯位置的組織有了資源，更加龐大，未來更難處理永續發展的議題。

「台灣目前只有一個台北水源特定區管理區，讓台北翡翠水庫擁有全台灣最好的水質，靠的是事權統一的台北翡翠水庫管理局，反觀台灣其他水庫的權責分散各單位，經濟部水利署只管水庫庫區，上游集水區必須作好水土保持及造林工作、流域整體經營管理，才能減少泥砂進入水庫造成淤積，卻歸農委會水保局管，但是防止造成更多水庫集水區面臨污染破壞等威脅又丟給縣市環保局。」



台灣水資源保育聯盟主任粘麗玉以現在大眾很關心的水庫乾旱現象，強調相關環境治理事權統一的重要性。她指出，行政院於2006年就已核定「水庫集水區保育綱要」，依此治水應該事權統一，必須成立水庫集水區管理局，整合各部會功能，至今近17年的時間，集水區管理局推動零進展，就連這次組改修法也未納入。

粘麗玉說「呷緊弄破碗」，政府組改讓人看不出因應氣候變遷該有的具體作為，水資源必須以流域治理的整體視角處理，若不整合河川管理部門，數十年來的流域管理紛爭依舊無解，只是徒留空殼的氣候變遷署。

不擔責任的機關文化　氣候變遷的調適作為難彰顯

曾在公部門擔任要職的詹順貴，對於部會間的本位主義造成的聯繫溝通協調問題，有更多的體悟。2017年初他曾經針對相關的光電爭議，與經濟部次長曾文生討論是否比照離岸風電，辦理光電的政策環評，結果能源局反對，管埤塘的水利署反對，管農地的農委會有意見，管魚塭的漁業署也有意見，最後不了了之。

「組改把自然資源相關單位都留在原機關，不想擔責任的機關文化，只會造成跨部會資源整合協調的更龐大的成本，因應氣候變遷應該快速行動無法達成，所有作為都會被橫向聯繫的行政效率拖垮。」詹順貴說。

李根政也認為，在氣候變遷議題上，各個部會都應將淨零視為己任，但目前最大問題是缺乏一個強而有力的權責機構進行協調，氣候變遷署只是提升原先政策幕僚及執行角色的權力，但議題牽涉不同部會業務，效能不彰的行政院永續會是前車之鑑。

詹順貴說，環境部成立的氣候變遷署，只是將原本環保署的溫室氣體減量管理辦公室，東拼西湊其他組織內的業務設立，主要業務還是在於管理溫室氣體減量，無助於調適。



目前對抗氣候變遷的政策和措施，主要分為「減緩（mitigation）」及「調適（adaptation）」，減緩主要是直接針對溫室氣體減量的因應作為，而調適的策略為避開或降低風險，連結災害防救策略，扣接永續發展目標，涵蓋包括基礎設施、水資源、土地利用、海洋及海岸、能源供給及產業、交通運輸、農業生產及生物多樣性等領域。

詹順貴說，調適最重要是跨部會協調及督管，由於主導淨零路徑政策規劃已移往國發會，氣候變遷署既無規劃權責，也無究責機制，純屬執行單位，徒有虛名，未來恐又再發生國發會與環境部互推責任，原本因應氣候變遷應該更積極的行動，結果耗費在跨部會協調，整合的成本高很多，「台灣未來經得起承擔這些後果嗎？」

詹順貴呼籲組改應該再三思，在林水土氣都未納入下，環保署不用「打腫臉充胖子」，建議比照美國環保署，保留原本的環保署專管污染管制，參考英國成立能源與氣候變遷部的模式，成立專責部會，督管及執行相關氣候變遷行動。

組改最後一哩路的五部一會組織再造，是因應越來越嚴峻的氣候變遷所做的變動與挑戰，但衍生的利益衝突等問題造成組改無法順利完成。然而，政府不應忘記組改初衷，現況已變調為各部會競相升官晉爵的捷徑，應該好好再思考，面對氣候變遷，我們需要什麼樣的組織改造？