北愛和平重要里程碑　一文看懂《貝爾法斯特協議》

美國總統拜登（Joe Biden）本週訪問北愛爾蘭首府貝爾法斯特（Belfast），參加《貝爾法斯特協議》（Good Friday Agreement，也稱為《耶穌受難日協議》）25週年紀念活動。



這個在1998年簽訂的和平協議為北愛自1969年爆發、長達近30年的「問題」（The Troubles）畫下句點。儘管事過四分之一個世紀，政治氛圍及國際局勢已截然不同，這個協議仍被歐美視為國際合作的傑作。

以下是美國有線電視新聞網（CNN）介紹《貝爾法斯特協議》的背景及影響力。

當時北愛爾蘭面臨什麼「問題」？
「問題」指的是北愛爾蘭的宗教派系衝突，至少導致3500人喪生，傷亡難以數計。當時準軍事組織不時發動駭人聽聞的恐怖攻擊，軍警也常以以殘忍手段對付平民。

支持愛爾蘭統一的「共和派」（Republican）天主教徒和主張北愛留在英國的「聯合派」（Unionist）國教徒的衝突已有數百年歷史，但1921年，愛爾蘭分割成愛爾蘭及北愛爾蘭之後，出現重大轉折點。

愛爾蘭原本有32個郡，有6個被列入北愛。按照劃分，北愛的郡以聯合派新教徒為主，這引起北愛共和派人士的強烈不滿，覺得在自己的國家淪為少數。

不過到底是什麼事件引發北愛的「問題」，各方說法不一。有一派認為是北愛共和派天主教徒麥考爾斯基（Francis McCloskey）之死引爆衝突。麥考爾斯基在1969年7月13日參加抗議活動遭警察毆打，隔日身亡，被視為延續30年的「問題」期間第一位死者。

自此之後，北愛暴力衝突升溫。部分攻擊是出自聯合派準軍事團體，有些則是軍警對抗議民眾的殘暴鎮壓，例如1972年最惡名昭彰的「血腥星期天」的屠殺，有14人在抗議活動中遭擊斃。另有些攻擊則是共和派準軍事團體發動的炸彈攻擊，其中最為人所知的就是愛爾蘭共和軍（Provisional Irish Republican Army，IRA）。



1979年，一名IRA志願軍暗殺英王查爾斯三世的導師蒙巴頓伯爵（Lord Louis Mountbatten）。1984年，IRA對時任英相柴契爾夫人下榻的飯店發動炸彈攻擊，導致數名隨行的保守黨議員喪命。

前IRA成員表示，別無選擇才會採取激烈手段。前IRA志願軍安德森（Martina Anderson）向CNN說表示，「戰爭很恐怖，重要的是如何擺脫戰爭，創造和平。衝突有另一個選項，就是民主，但當時這並不存在」。安德森在1968年因密謀爆炸罪名被判無期徒刑，最後因為《貝爾法斯特協議》獲釋，後來加入新芬黨（Sinn Fein）進入政壇。新芬黨曾與IRA關係密切，目前是北愛最大政黨。

根據厄爾斯特大學（University of Ulster）大學統計，「問題」時期共逮捕1971名政治犯，其中1874人是共和派，另外107人是聯合派。

1986年，北愛和平進程出現重大政治突破。當時的新芬黨主席亞當斯（Gerry Adams）和比較主流的共和派政黨「社會民主及勞工黨」（SDLP）領導人休姆（John Hume）密會協商。

亞當斯和休姆是政治宿敵，但是這場第一次會面為後來北愛停火協議開啟大門，也為1990年代的《貝爾法斯特協議》創造協商空間。

《貝爾法斯特協議》如何談成的？
在1980年代末期和1990年代，雙方都有意終結暴力，和平談判的意願升高。當時IRA曾多次宣布停火，除非認為英國政府心懷不軌，才會打破停火。所幸儘管停火斷斷續續，和平談判仍未中斷。

時至1997年，談判出現重大轉折，英國和愛爾蘭都選出了有意推動和平協議的新領袖。愛爾蘭前總理艾赫恩（Bertie Ahern）當時獲選為少數黨的領導人，前英相布萊爾（Tony Blair）的工黨也在國會取得179席多數優勢。再加上時任美國總統柯林頓（Bill Clinton）的支持，創造了有利和平協議的氛圍。

比尤（Paul Bew）當年在協商過程中，擔任「厄爾斯特聯合黨」領袖崔波（David Trimble）的顧問。他回憶，當時雙方都覺得如果現在不做，就錯過時機了，「每個人都聚焦在立即的和平和穩定，而非長期的政治。這意味著即使協議不完美，但的確帶來穩定」。

不過主要的癥結在於，如何安撫在辯論過程中持極端意見的兩方。與IRA接觸的新芬黨當時推動了兩件事：延遲IRA卸除武裝的進程，意味著卸除武裝將會是漸進而非立即執行，此外還希望釋放共和派囚犯。

聯合派「民主聯盟黨」（Democratic Unionist Party，DUP）最後不願意支持卸除武裝的部分，結果讓新芬黨開出的許多條件最後都被列入協議。

然而，由於當時北愛和愛爾蘭的朝野政黨都支持協議，所以也不需要獲得民主聯盟黨的支持。之後經過了數個月的協商，在結果還不確定的情況下，英國、愛爾蘭政府及北愛各黨派在1988年4月10日宣布達成協議。

前英相布萊爾當時的幕僚坎貝爾 （Alastair Campbell）回憶，協商最後幾小時很「神奇」，「那幾天營造了一種歷史感，感覺就要發生極壞或極好的事，然後所有一切開始凝聚，我想是因為疲倦或缺乏食物，但最主要的是有一群人想完成這件事」。

協議的內容包括哪些？
協議承認北愛爾蘭大多數人想要留在英國，但也有相當的少數支持愛爾蘭統一。協議也承認愛爾蘭島是一個整體，大多數人想要愛爾蘭統一。協議也認同所有的意見都有效成立。

協議提出的政治方案就是，英國權力下放允許北愛爾蘭組成地方自治政府，但必須由聯合派和共和派共享權力。協議也承認，北愛爾蘭是英國的一部分，但是允許人民可以選擇要當愛爾蘭人或英國人。

最重要的是北方與南方的關係。協議沒有明確提到開放邊境，但清楚地鼓勵北愛與愛爾蘭邊境盡量減少摩擦，而這也成為英國脫歐之後最棘手的問題。

協議有提到卸除武裝和邊境安全的問題，其中部分條款的措辭常被形容成是「建設性的模糊」，讓一些爭議性議題得以延遲討論，最著名的包括解散準軍事組織、警察改革和北愛爾蘭正常化，這可以讓新芬黨滿意，同時確保IRA會遵守停火協議。聯合派也同意釋放許多共和派人士出獄。

協議維持的狀況如何？英國脫歐是否造成負面影響？
大部分參與協議和經歷過「問題」時期的人都認為，雖然目前有些問題，例如，北愛國會因為民主聯盟黨（DUP）不願共享權力，從去年停擺運作至今，但是有協議還是比沒有好。此外，雖然還是有攻擊事件發生，但多半只是小型幫派發動，不像當時IRA擁有武器，而且也沒有共同的意識形態，無法發動「問題」時期最糟之際的攻擊事件。

然而不可否認的是，自1998年來，政治氛圍已經截然不同，當時處於邊緣的新芬黨和民主聯合黨，如今已經成為北愛兩大政黨，勢不兩立

英國脫歐也加深了雙方的對立，更加棘手。協議之所以能維持的重大條件之一，就是北愛和愛爾蘭都屬於歐盟，代表雙方之間的人貨往來不需要通關檢查，降低了敵對的風險。

愛爾蘭和北愛之間到底要不要有明確國界，成為歐盟與英國脫歐談判的燙手山芋，最後雙方同意不要有實質邊境。這讓聯合派的民主聯合黨憤怒不已，認為被英國出賣，因為最後是在北愛和英國之間的北海建立了有效的邊界。共和派與新芬黨的人也不滿，覺得自己的歐盟會員資格被剝奪了。

但是脫歐也不是北愛共和派和聯合派關係惡化的唯一事情。

貝爾法斯特女王大學脫歐及北愛專家海沃德（Katy Hayward）表示，「此時協議的最大風險不太可能是爆炸性或戲劇性的形式發生，而是一滴一滴地侵蝕」。

海沃德表示，「政府的停滯不前和政治領導階層的中空並非毫無代價或後果，在北愛爾蘭尤其如此，在這裡建立的民主是為了取代使用暴力作為政治手段」。