防太平洋島國投靠中國　美國會終於通過《自由聯合協定》資金

美國國會8日通過年度開支法案，納入了應給帛琉、馬紹爾群島、密克羅尼西亞的援助資金；這三國與美國簽有《自由聯合協定》，提供美國獨家軍事准入權，交換美國提供金援。美國國會兩黨僵持，開支法案難產已久，若承諾給這三個島國的資金遲遲未到位，他們很可能必須尋求包含中國在內的其他資金來源。

美國兩黨齟齬，原本去年9月底就該通過的年度開支法案至今未談妥，一直以「臨時支出法案」的形式維持政府運作，每隔幾週就要重新表決一次以延長效期

也許是終於發現太浪費時間，眾院本週稍早通過了與農業、運輸、能源等國內運作相關的4675億美元年度開支法案，參院也於8日通過，至本財政年度結束（9/30）前都不必再擔心政府關門，不過另一筆與國安、軍事、邊境相關的1.2兆美元開支法案仍未通過。

《金融時報》報導，新通過的4675億美元開支法案也包含了要給《自由聯合協定》（Compacts of Free Association）夥伴國的資金，避免他們為了爭取其他資金來源而與中國加深往來。

帛琉、馬紹爾群島、密克羅尼西亞去年與美國續簽20年期的協定，美國承諾在這20年間提供71億美元資金，繼續獨家使用這三國的陸海空域，其他國家軍隊要進入，不僅要有這三國政府同意，也要美國點頭。隨著美國國會兩黨對峙，續約之後，美國政府承諾的資金一直沒有撥下來。

這三個島國陸地面積雖然小，但群島散落在太平洋上，專屬海域綿延4000公里，是美軍在印太地區行動的重要通道，也有洲際飛彈試射場、飛彈基地與預警雷達站，帛琉和馬紹爾群島也是台灣邦交國。另一方面，島國容易受到天災影響，氣候變遷加劇了這份危機，因此亟需基礎建設和援助資金。

近來，這三個島國領袖頻頻警告，美國延遲支付已協議好的資金，正在造成區域局勢的不穩定，讓競逐太平洋影響力的國家有機可趁、埋下經濟剝削的種子。這些島國的戰略位置是二戰時期美軍在太平洋戰場取勝的關鍵之一，而今中國正在加強對太平洋島國的影響力。

在美國參院表決法案前，密克羅尼西亞前總統帕努埃洛（David Panuelo）表示，《自由聯合協定》續簽後，去年10月就該生效了，當地人對於續約後資金一直沒到位越來越失望，「這使密克羅尼西亞更可能得欠中國恩情，而不是靠傳統盟友幫忙」。

美國智庫戰略暨國際研究中心（CSIS）研究員裴克（Kathryn Paik）表示，美國拖延發放資金「確實是一次自傷」：「如果我國的預算審議流程持續讓大家看到，這個最大的民主國家無法造福本國人民和全世界，長期下來，對於那些我們想要說服他們相信美國是可靠夥伴的地區，就會造成信任損害。整個太平洋地區都把《自由聯合協定》看成是美國承諾是否可靠的指標」。

西方金援的弱點：講究問責

索羅門群島、吉里巴斯已於2019年與台灣斷交、與中國建交，今年1月諾魯也做出同樣舉動。索羅門群島2022年還與中國簽署安全協議，促使美國快速採取回應措施，承諾重開駐索羅門群島大使館、與太平洋島國領袖舉行峰會、通過一份10億美元的太平洋夥伴關係戰略。

日本、紐西蘭、澳洲也都加強與太平洋島國的往來。據澳洲智庫洛伊研究所（Lowy Institute），澳洲是太平洋島國最大的捐助國，過去20年來各國對太平洋島國的金援中，澳洲就佔了39%。

但無論美澳陣營或中國，都沒有牢牢抓住太平洋島國的心。西方國家擔憂，由於他們的捐助或合作往往有附帶政治治理條件，似乎不比中國直接推出投資、貸款、或直接贊助個別政治人物來得有吸引力。

洛伊研究所太平洋島國專案主任基恩（Meg Keen）表示，西方的民主價值觀、問責制度，限制了西方國家的競爭力；中國的投資往往快速又大手筆針對基礎建設、資源開發和政治菁英，更容易獲得青睞。

不過，中國金援不見得就一定能轉化成政治影響力。紐西蘭梅西大學（Massey University）太平洋安全專家鮑爾絲（Anna Powles）舉斐濟為例，新冠肺炎疫情期間，雖然中國對斐濟施壓，但斐濟還是堅不接受中國的科興疫苗，「如果斐濟接受科興，就會為科興疫苗進入太平洋各島嶼打開大門；斐濟很清楚，一旦接受這件事，就會毀了他們的觀光業」。