顧爾德專欄：「台灣返聯」若要決戰，老美會怎麼演？

台灣各界趁聯合大會召開發動”2758”戰役，要求重新審視聯合國2758號決議。就在此刻，美國副國務卿坎博（Kurt Campbell）9月18日在眾議院外交委員會作證指出，2758號決議未提及台灣地位，並批評中國將這個決議當成外交工具，藉此打壓台灣。

台灣掀起這一波「2758風潮」，是本土認同覺醒的結果──政大選研中心長期的台灣人／中國人認同調查，以及統獨立場民調的長期趨勢就是明證。此外，台灣在國際上總體實力日益精進強大，同時民進黨主政8年多來強化「中華民國台灣」認同，再加上對習近平升高對台武力威嚇的反彈，在在催化台灣人民搶佔國際舞台的鬥志。

當然，另一個重要外在因素是美國表態。從2018年開始，美國國會議員就透過各種提案質疑中國對2758號決議案擴大解釋，最近一次是2023年7月眾議院通過的《台灣國際團結法案》（Taiwan International Solidarity Act），法案主張2758號決議不涉及台灣。

美方國會、白宮接連表態　煽起2758風潮

不只國會表態，連行政部門也公開反駁中國對2758決議的解釋。2021年10月時任國務院亞太副助卿的華自強（Rick Waters）公開批評中國錯誤使用2758號決議，阻撓台灣有意義參與國際組織，到今年（2024）4月底亞太副助卿藍墨客（Mark B. Lambert）再度公開稱中國錯誤解釋2758號決議並與「一中原則」做不當連結，美國政府已5度對2758號決議表態。而在藍墨客表態後，6月下旬兩位美國國務院副助卿來台出席台美工作階層會議， 罕見地與二十多國駐台代表會談，兩人特別強調2758未涉及台灣、更未背書「一中原則」。

很明顯地，這一波「2758熱」是美國協力煽起的。美國如此熱心幫助台灣重返國際，台灣人當然心存感激，也努力抓住機遇對國際發聲。不過，美國外交政策當然以自身利益優先，之後會否也因為自身利益轉變而改變對台灣返聯的支持？要評估這個問題，考核過去美國對台政策的「信用」，可以做為台灣行動者決策參考。

美國在1971年10月聯合國大會表決2758號時表現出兩面手法，這在上周本專欄已經細述過。其中對台灣打擊最大的是：國家安全顧問季辛吉（Henry Kissinger）在聯合國大會召開之際跑到北京去洽談總統尼克森（Richard Nixon）訪問中國事宜。這看在聯合國的美國各友邦眼中，等於在明示美國要放棄台灣，那麼他們幹嘛要在聯合國冒著得罪中國的風險挺台灣？

現在主張2758號決議案無關台灣地位，是在強調「台灣」不等於「中華民國」。這種主張進一步推演就要回到1952年《舊金山和約》，當時美國強調要把台灣與澎湖主權和國府政權分開處理，亦即「台灣地位未定」。那麼怎麼確定台灣地位？透過聯合國舉辦自決公投（plebiscite）當然是最好的路。那麼當時美國是否有強力支持台灣前途的自決公投？

美「信用」如何？默認台灣省促成「光復」之說

原本在二戰結束之際，台灣應該是由盟軍進行軍事佔領，而非台灣民眾過去長期受黨國教育灌輸的「中華民國光復台灣」。美國總統杜魯門（Harry S. Truman）在1944年8月指派麥克阿瑟（Douglas MacArthur）為盟軍最高統帥並代表受降，同時下令台灣的日軍是向同盟國中國戰區最高統帥蔣中正宣布投降。當時台灣島上還有20萬日軍，中國政府根本沒有足夠軍機、軍艦派員來台受降佔領，於是請求美國協助。中國戰區美軍總部擬定了〈台灣佔領計畫〉，其中第三點有關「在台灣成立新政府之準備」指出：「中國已選任一行政長官處理解放事宜、成立新政府，使台灣成為中國收復的一省。此一行政長官同時為台灣佔領軍之軍事總司令，同時具有軍事與民事雙重性質，並向蔣介石委員長負責。」這就是後來陳儀負責的行政長官公署制度的由來。

不過，隨後國民政府擬定的〈台灣省收復計畫大綱〉，已經偷天換日把盟軍佔領的「台灣」變成中華民國管轄的「台灣省」，「台灣行政長官」也成了「台灣『省』行政長官」，地理名詞變成行政區。就如歷史學者陳翠蓮在《重構二二八》（衛城出版）一書所描述，由於中國戰區美軍總司令魏德邁與國民政府關係融洽，美中合作軍事佔領台灣順利，美國又默認「台灣」變成「中華民國台灣省」來統治，也允許中國政府沒收日本官民在台灣留下的資產，行政長官陳儀也將台灣當成中華民國一省統治。「在美中協力體制下，國府迴避軍事佔領事實，藉著美國的協助統治台灣，宣稱台灣光復。美方雖目睹在台灣發生的貪汙腐化、軍紀敗壞、統治失敗、官民對立等問題，卻未有任何作為，默許國府統治亂象。台灣局勢不斷惡化，直到二二八事件爆發。」

美曾試探台灣獨立可能　但也不想獨擔責任

1949年到1950年代初期，美國曾試探台灣獨立運動的可能性，之後一度期望基於《聯合國憲章》標舉的「人民自決原則」，在聯合國提案處理台灣問題。美國之所不願依《開羅宣言》的承諾將台灣、澎湖交還中國，並且不想在《舊金山和約》中處理台灣地位問題，主因是不想讓台灣落入共產黨手中。那麼美國有哪些選項？台灣獨立、自決公投是選項。

但當時美國並不看好台灣海內外的台獨運動者，例如當1948年台北總領事克倫茲（Kenneth Krentz，又譯寇允慈）曾批評廖文毅兄弟領導的台灣再解放聯盟「混合愛國心、不負責任與貪婪，除曇花一現之外，效能令人懷疑。」美國務院的報告也警告，支持或鼓舞台灣再解放聯盟有極大風險。

至於考慮交由聯合國處理台灣問題，是因為美國認為，展現台灣人民的意願是唯一可以有效對抗中國對台灣主權宣稱。但另一方面，美國並不想獨自承擔過多對台灣的責任。陳翠蓮另一本書《重探台灣戰後政治史》（春山出版）中提到，1949年美國國務院助卿魯斯克（David D. Rusk）說，當時並非聯合國處理台灣問題的適當時機，除非有其他會員國願共同承擔，否則最後仍須由美國獨立負擔主要責任。因為台灣並未出現另做安排的民意要求，各國將強烈反對將台灣自中國分離。

對抗共產黨成主軸　美改主張「台灣地位未定論」

《舊金山和約》不處理台灣地位問題是基於美英兩國的協議。美國不想讓台灣落入中國之手，而英國則有香港問題牽絆，不想為台灣得罪中共政權，因此兩國就對日和約達成三點協議：一、在沒有中國共同簽署下進行多邊和約；二、日本自行決定未來對中國態度；三、日本放棄台澎主權，和約中不決定這些島嶼未來。

中華民國駐美大使顧維鈞也向美國建議，日本政府只須依照《波茨坦宣言》放棄台灣等佔領地的主權，由協約國自行處理即可，毋需日本追認撥歸何國。美國駐華大使藍欽（Karl L. Rankin）告訴外交部長葉公超：若在和約內明訂台灣歸屬中國，則台灣問題成了中國內政問題，美國頓失協防台灣法理依據。最後蔣介石也被說服了接受對日和約不談台灣地位問題。

韓戰爆發後，美國一度期望共產中國效法南斯拉夫狄托（Josip Tito）和蘇聯保持距離，但到了1950年10月共軍跨越鴨綠江介入韓戰，美國「中共狄托化」幻滅。這時美國需要國民黨政權對抗共產黨，於是把聯合國的台灣問題提案擱置。加上透過台灣省主席吳國楨和美方共同推動的改革讓國民政府逐漸在台灣站穩腳步，美國愈有信心和蔣政權合作。之後美國就不談台灣自決問題、不談台灣地位未定，而且1955年還和中華民國政府簽訂《中美協防條約》。

台灣地位獲國際肯定　2758反擊戰會否只是美方權宜戰術？

《中美協防條約》的全名是《中華民國與美利堅合眾國間共同防禦條約》（Mutual Defense Treaty between the United States of America and the Republic of China），有從法理角度主張，這個條約的簽訂確認了台灣的「中華民國政府」是「台灣事實上的政府」（de facto government of Taiwan），承認台灣、澎湖是中華民國的領土。這也等於美國否定了台灣地位未定論。

此外，美英協議把中華民國政府排除在《舊金山和約》之外，而是由日本和中華民國單獨簽訂《中日和約》。原本美國希望《中日和約》也不要觸及台澎主權問題，但日本為了方便處理滯日華僑問題，還是在和約中明文 「中華民國國民應包括依中華民國在台灣及澎湖所已施行或將來可能施行之法令規章而具有中國籍之一切台灣及澎湖居民」。

從1950年前後美國主張的「台灣地位未定論」至今，台灣經歷了太多內外變化，包括美中三個公報簽訂，也包括台灣在1991年後不斷的民主選舉實踐進行的國家建構──陳隆志等法律學者認為這就是一種自決權的行使，讓台灣成為一個新的國家──「中華民國台灣」。當然，也有人認為這樣的實踐缺乏國際法上的肯認。

舉出上述台灣半個多世紀以來的內外變化，是要提出一個問題：在21世紀20年代要讓台灣的地位在國際獲得肯認，回到70多年前的「台灣地位未定」論述是否是個有利的戰鬥基地？而美國今天質疑“2758”，是否也只是一時權宜的戰術思考？

「精打細算的不作為」　貼切形容美方半世紀以來態度

1949年美國務院派了當時駐南京、後來當上副國務卿的外交官莫成德（Livingston T. Merchant）來台考察台獨運動以及台灣政情，他給國務院的報告討論對台灣的支援時，他用一個字眼「精打細算的不作為」（calculated inaction），也就是美國只提供一些經濟上的協助、施加小惠，但避免對國民政府承諾負擔太鉅的武力保護等責任，同時也尋求透過聯合國來辦公民投票以解決台灣問題。

莫成德這句「精打細算的不作為」太貼切地形容過去半個多世紀以來美國對台政策──遇到台灣關鍵問題，包括自決、獨立、組黨等，美國都是以自身利益優先，同時不想太大負責。

今天中國和蘇聯在聯合國安理會佔了兩席，要透過聯合國安排台灣自決公投比1950年代推動台灣自決公投、1971年讓中華民國以「兩個中國」模式留在聯合國難度更高。也許，「2758反擊戰」有助於台灣參與聯合國周邊組織，但對台灣重返聯合國本體幫助太有限了。一旦要台灣返聯要決戰時，美國會不會也再度「精打細算的不作為」，重演1971年聯合國大會時尼克森與季辛吉的詭計？

*作者為資深新聞工作者、專欄作家