顧爾德專欄：官僚賴皮30年！ 「檳榔不是食品也非農產品」坐視危害

8月23日監察院發布一個新聞稿，標題是「行政院漠視我國口腔癌發生率居世界第一之事實，長期怠於積極管理及制定專法，監察院提出質問」。乍看這個標題心中出現狐疑──印象中監察院不是幾年前就曾糾正過行政院各部會怠忽檳榔管理？為什麼到今天還在提出「質問」？再仔細看新聞稿內容，才知道行政部門對檳榔管理到底有多「怠忽」！原來從2021年監察院糾正至今，行政院還是「一痞天下無難事」，繼續怠慢不作為3年，直到這次監察院再度找行政院官員來質問，政務委員陳時中才承諾在要在今年底、明年初訂定專法草案送行政院。

檳榔是全台灣種植面積僅次於稻米的第二大作物，面積約4萬公頃，三大產地分別為南投、嘉義和屏東，年產量逾10萬公噸，年產值超過百億新台幣，依靠此產業為生者逾60萬⼈。2016年《端傳媒》還有一篇為檳榔「申冤」的報導流傳很廣。這篇由特約撰稿人何欣潔寫的〈你知道被汙名的檳榔，養大多少台灣農村孩子嗎？〉稱：「半世紀以來，台灣工人用檳榔支撐過度勞動的身軀、夜車司機以檳榔抬起昏昏欲睡的眼皮，買檳榔的現金便汩汩流回農村，百億產值穩定農鄉經濟，也撫養農家子女長大成人。」

台灣每年超過萬人罹口腔癌、食道癌 發生率世界第一

陳時中依據國健署最新調查資料指出，全國嚼食人口為82萬人，之前一般引用的資料為1百萬人。雖然檳榔養活許多台灣人──就像罌粟也養活了許多阿富汗人──但檳榔確實是導致口腔癌最大的元凶，也與食道癌相關，這已獲得醫學上明確證據支持。過去以為檳榔與石灰併食才會致癌，後來研究發現單單食用檳榔果也會致癌；國際癌症研究中心（IARC）於2003年發布「檳榔子屬第一類致癌物」。

台灣口腔癌發生率高居世界第一，每年超過萬人罹患口腔癌、食道癌，死亡人數5000人，而因應這兩種癌症每年健保醫療費用支出已超出80億點（點值給付非固定，平均約0.9元）。2019年檳榔三大故鄉之一的嘉縣衛生局指出，嘉義男性口腔癌及下咽癌發生率每十萬人口63人，高於全國平均42人，死亡率23.25%也高於全國平均值15.6%。

不只監察院糾正檳榔監管問題，近年來立法院審查衛福、農業相關預算時，也通過了不少附帶決議或注意辦理事項，要求相關部會研議檳榔健康危害防治作為並提出報告。結果30年來，行政部門卻各自為政，推脫責任，甚至根本已經是草菅人命。



衛生、農業兩部門互踢皮球　變沒人管

要回顧這筆30年爛帳，先從這次監察院的「提問」談起。

2020年3位監察委員趙永清、范巽綠、蕭自佑開始調查行政院對檳榔管制問題，他們得出的結論是：「行政院所推動之檳榔防制工作早已流於形式，且怠於重新檢視並推動檳榔危害防制專法，應予糾正促其注意改善。」

3位監委的糾正報告中提到行政部門兩個最荒謬的作法：

一、衛福部不把檳榔定位為「食品」，所以無法依《食品安全衛生管理法》列管，販賣檳榔的場所、包裝標示、警語等都無法可管；此外檳榔搭配食用的紅、白灰等是否有毒？製造場所安全衛生是否合乎食安標準？衛福部也放任不管。

二、農委會（如今農業部）對於荖葉、荖花及檳榔等是否屬於「農作物」，在現行法令上「亦有納管之困難」。

衛福部說檳榔不是食品，農委會說它不是農作物。這兩點就成了衛生與農業部門互踢皮球的無賴藉口。專精農業食安新聞的《上下游》於2019年做過一個檳榔專題，深入探討政府「不輔導、不鼓勵、不禁止」的三不政策下，整個檳榔產業的無政府狀態。為什麼衛福部不把檳榔視為食品、納入《食安法》？報導引述一位衛福部食藥署官員的話：「如果政府去管、去抽驗，民眾就會以為檳榔是食品，可以吃。」又不禁止人家吃檳榔，又不列入《食安法》管制，這到底是阿Q還是在詭辯卸責？

也因為衛生部門放手不管「非食品」檳榔，農業部門也樂得跟著不管檳榔用藥，並把責任推給食藥署，官員告訴《上下游》說：「食藥署不公告標準，不打算管制、檢驗，而食品安全標準並非農委會的職掌，我們也不能自己去公告殘留標準。」結果《上下游》自行隨機送驗檳榔和紅白灰送檢，發現嚴重農藥和鎘、鉛、砷等重金屬殘留。《上下游》報導推出後，農委會終於才在2020年公告檳榔4項農藥殘留限量，並進行田間抽驗。

檳榔對健康的傷害在台灣開始引起注意是在1990年代。1994年行政院科技顧問會關切民眾嚼檳榔對健康的影響，建議由行政院成立跨部會「檳榔問題防制會報」，訂定相關防制措施。到了1997年4月，行政院核定衛生署研擬的「檳榔問題管理方案」，這個跨部會方案著手訂定相關執行目標，包括：降低與預防青少嚼食檳榔、降低國人嚼食檳榔、查緝檳榔走私、將檳榔業納入公司行號以加強管理並予課稅，取締檳榔攤占用道路及僱用未成年少女穿著暴露服裝販售檳榔、保育水土資源等。行政院長連戰並在院會強調，要比照《菸害防制法》嚴竣立法，防禁檳榔。不過，「檳榔問題管理方案」到2002年6月就執行結束。

在這個過程中，檳榔管制問題一度被高度政治化。1997年6日當時台塑董事長王永慶在《聯合報》發表了一篇〈實事求是解決當前三大社會問題〉，開宗明義指出：「任何一個稍有自尊的民族，對於垃圾、豬廢水污染，以及消除嚼檳榔，若竟然心生無力，甚或漠不關心，我們究竟要以何種顏面立足於國際社會。」文中以新加坡為了公共形象禁止民眾在公共場所嚼食口香糖對比台灣不規範嚼檳榔，「雖然嚼食檳榔好像是屬於私德的範疇，但實際已經妨礙公共衛生及觀瞻，而且檳榔樹的種植，已經嚴重破壞水土保持。」王永慶建議政府，「能夠兼顧情理法，每公頃可以酌量以1百萬元彌補農戶，一舉將檳榔樹全部鏟除。……以10萬公頃計算的話，全部就是1千億元，這當然是一個很大的數目，可是如果因此而能夠消除檳榔種種危害，應該也是值得的。」

問題被政治化　立法又被擱置

之後王永慶拿出4千萬元委託南海文教基金會，由基金會名義製作多支反檳榔宣導片在電視上播放。其中有一段影片稱：「今天嚼檳榔吐的是檳榔汁，明天吐的是鮮血。」南海基金會是一群支持李登輝的本土企業家共同組成，董事長是李登輝終戰後從日本回台船上結識的老友何既明醫生，執行長是合森公司董事長戴一義，戴一義深受王永慶信任。

由於政府要推行「檳榔問題管理方案」，南海基金會又大量播出反檳榔廣告，引發檳榔盤商結集大批檳榔種植戶到台北抗議，他們到立法院開公聽會、中南部朝野立委都到場表達對檳榔農的支持。隔年檳榔市價從一顆13元降為2元，千名屏東檳榔農也到台塑大樓前拋撒檳榔抗議──因為台塑「王董」支持南海基金會的「反檳榔」宣傳，並在工作規則中規定員工吃檳榔要記過。

檳榔農抗議讓台塑管理層大為緊張，他們當然不敢說「王董」的不是，但當時王永慶的左右手、總管理處副總經理楊兆麟把戴一義叫去，責怪他拍廣告連累台塑。

之後檳榔管制立法又停了十來年，直到2010年衛生署原本要研擬「檳榔危害防制法草案」，又因為檳榔管制涉及多層面、主管機關各不相同，不宜由衛生署主導，所以立法方向限縮在「衛生健康」、名稱也改成「檳榔健康危害防制法」。之後又認為相關問題透過《兒少法》、《學校衛生法》、《大眾捷運法》、《口腔健康法》、《癌症防治法》等法律進行規範就可以，後來乾脆改由衛生署先行推動檳榔防制的社會宣導，立法也就中斷了。



農委會2008年推動檳榔廢園補助，投入龐大經費但績效不彰， 隔年就喊停。之前王永慶投書中說，補助剷除檳榔樹1公頃1百萬元也許不大夠，「但請農戶們為了國家整體利益，以及後代子孫的福祉著想，大家能夠一起來配合政策」；其實之後政府提出的檳榔廢耕補助更少，每公頃才10萬元。農民轉作成效也有限，因為農民只要把檳榔園租給檳榔收購盤商、無須管理採收就有收益。

農委會對檳榔進口管制也與限縮檳榔政策矛盾，助長國內檳榔價格上漲。監察院報告就指出：「調整檳榔關稅配額進口時間、加強檢疫措施及專案登記納入天然災害救助等3項輔導工具，皆誘發新種植面積，輔導工具目標存有潛在矛盾現象，造成檳榔產業政策定位不明，施政效果不佳。」此外，檳榔產銷自成一套體系，不像其他農產品政府可透過農、漁會、青果合作社介入，直到最近幾年，政府才藉《公平法》開罰，鬆動盤商價格壟斷。

檳榔專法倡議多年 政院牛步只聞樓梯響

至於衛福部依然像縮頭烏龜一樣以「檳榔既非食品，也非藥品，也不是毒品」拒絕積極作為，也反對立專法，前衛福部長薛瑞元依然表示要研議在《口腔健康法》進行規範。一直到2021年行政院政務委員林萬億才又開始朝設立檳榔專法方面規畫，行政院長蘇貞昌也發言要跨部會合作朝向防制專法前進。只是又過快3年，還是只聞樓梯響；直到這次陳時中終於掛保證、最遲明年初草案會出爐送院會。

從1994到2024，整整30年，犧牲了多少寶貴生命，浪費了多少健保資源，更有多少被糟蹋的自然生態挽救不回──這很大一部分得「歸功」於那幾位聰明絕頂又無賴扯皮的官僚，發明了檳榔既不是食品也非農作物這個偉大創見。

*作者為資深新聞工作者、專欄作家