【520建言-5】淨零轉型穩定供電別只糾結於核電　新政府該做的3項制度改革課題

供電穩定是民生及產業發展的基礎，但是面對氣候變遷，國際間淨零排放浪潮呼聲愈來愈高，台灣如何兼具穩定供電及積極減碳，推動能源轉型邁向淨零碳排，成為賴清德新政府最重要的課題。

台灣為出口導向經濟體，在多數國家已設定淨零排放目標，歐盟更提出「碳邊境調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）」要求進口產品依碳含量繳交CBAM憑證，面對國際碳管制愈來愈嚴格的挑戰，台灣必須更積極布局淨零轉型才能維持競爭力。

「排碳大戶」289家 電力供應業佔比超過5成

根據環境部公告我國《2021年國家溫室氣體排放》，台灣碳排一年超過2.5萬噸的「排碳大戶」共有289家企業，合計的碳排量就佔全國的82%，若以大戶的產業別區分，電力供應業就佔了超過5成比例（54.3%），是排名第二的化學業（14.1%）的將近4倍。





此外，經濟部2023年8月公布「2022燃料燃燒之二氧化碳統計與分析」，全國溫室氣體排放量有9成來自燃料燃燒。因此，討論淨零碳排時，「能源與電力」是必須優先考慮的情境。

可是，隨著半導體等高科技產業的活絡及台商回流，2022全年用電量已達2794.5億度，經濟部能源署預估未來幾年，每年用電成長率約在2%左右，2029年預估達到3216億度。因此，對外，面對國際淨零排放的壓力，對內，在電力需求持續成長下怎麼維持穩定供電，成為蔡英文政府8年任內一直倍受考驗的施政項目。

用電成長仍以燃煤發電為主　蔡政府減碳成績「不進反退」

以減碳成績來看，總統蔡英文2021年宣示我國將在2050年達成淨零排放，但同年繳出的減碳成績單是不及格，台灣在2016年的總溫室氣體排放量為29391.2萬公噸，到了2021年總溫室氣體排放量為29700萬公噸是「不減反增」。



主因在於2020年能源部門溫室氣體排放量較前一年增加約3.7%，從電力供給面來看，蔡英文政府上任後積極推動的無碳再生能源與相對燃煤較為低碳的燃氣，但是建置進度並未如預期時程，導致在滿足新增的大量電力需求，須以燃煤發電因應。

另一方面，2021年先後因為高雄路竹路北超高壓變電所匯流排故障，及興達電廠一號機系統控制模組故障，接連發生513及517分區輪流停電，2022年更因興達電廠開關場發生事故，龍崎超高壓變電造成南機組跳脫，導致303全台大停電，供電無法穩定，也使得社會上檢討民進黨政府能源政策的聲浪四起，其中，台灣是否要走向「非核家園」也成為能源爭辯的主軸之一。



碳稅聯盟發起人潘翰聲直言，核電萬能和非核家園，兩邊爭執超過30年，聚焦在供給面鬥爭，就會演變成排他性的零和對立。國際大廠供應鏈的RE100倡議積極運用再生能源，是持續接單的必要條件，國內卻囿於傳統立場的糾結，只是聚焦歐盟是否認定核電為綠電，這些年政府太急於風光綠電衝量，又欠缺社會溝通和社區利益共享機制，導致生態破壞、農地破碎、地景劇變，更衍生政治貪腐，「呷緊弄破碗」害綠能被汙名化。

國發會12項淨零戰略　新政府可望延續

國發會2022年底公布的2050淨零轉型之階段目標及關鍵戰略，提出2030的中期減碳目標，要比2005基準年排放量減24%加減1個百分點，並且訂定12項關鍵戰略，新上任的賴政府這4年任期，將是減碳目標仍否達標的「衝刺關鍵期」，學界及環團都認為原本推動的國發會主委龔明鑫轉任行政院秘書長，某種程度也代表新政府將延續此減碳策略。







國發會的12項淨零轉型的關鍵戰略，包含能源轉型、產業轉型、生活轉型與社會轉型等「四大面向」，12項戰略中有6項與電力能源有關；增加再生能源裝置容量部分有3項，包括已經在建置的光電／離岸風電在2030年要達到44.1GW（離岸風電13.1GW、光電31GW）；氫能發電是未來新能源開發重點，目標達成891MW；前瞻能源以生質能作為貢獻主力，目標達到805至1329 MW，另有地熱發電56至192 MW、海洋能1MW。

此外，電力系統改善及儲能建置部分，目標是2030年儲能系統建置5500MW，並提高智慧電表建設至600萬戶；節能目標是要節電達345.7億度、節熱227.3萬公秉油當量。燃氣等火力電廠則著重在碳捕捉利用與封存，目標是減碳176至460萬噸。



國立北商大榮譽講座、中華大學特聘教授許志義認為，2050能源淨零轉型路徑要達標，需落實兩大面向：一是極大化永續綠能，二是強化電網韌性。前者是積極推動並整合各種分散式電源，運用智慧化數位科技及新興營運模式，極大化在地永續綠能；後者因太陽能與風力發電具間歇性，對電網穩定運轉造成潛在威脅，必須妥善佈建儲能系統、新型電池研發及電動載具，使其扮演強韌電網與穩定供電的關鍵角色。

新政府要延續此淨零戰略方向，必須同時建立或改善3個制度，才能夠確保電力的穩定。

制度一：推動電業改革　落實《電業法》廠網分離

許志義說，要真正落實電業改革，必須遵照2017年《電業法》修法時要求台電須於修法後6至9年內推動「電業自由化」，將台電分割為發電、輸配電、售電三項事業，開放市場競爭，落實廠網分離才能讓智慧電網真正轉型，電力穩供責任不再由台電一條鞭包辦，轉型為「所有傳統與新興電業等藉市場誘因產生共享經濟的模式」，才能回應並確保穩定供電的社會期待。

許志義說，虛擬電廠是將分屬不同企業或組織的能源資產，包括儲能系統、熱泵設備、冷凍空調等，透過能源互聯網數位科技的應用，可在瞬間迅速併聯供電，成為台電系統偶遇突發事件的緊急「救援投手」。

但是，台灣的虛擬電廠發展，自2021年啟用電力交易平台實踐至今年 4 月，民間參與容量只有近1350MW，許志義認為原因在於台灣油電國營事業「封閉性」供應鏈營運模式與虛擬電廠「開放性」生態系營運模式截然不同，像台電這樣「球員兼裁判」，全世界也找不到第二個電力市場是這樣運作！



許志義建議推動廠網分離，仿先進國家成立獨立電業監理機關，在電力系統安全可靠及考量環保低碳條件下，進行經濟調度，落實市場公平競爭，且廠網分離後，「橋歸橋、路歸路」，哪個環節出問題，誰有效率？誰在打混？誰該負責？權責才能釐清，電力穩定成敗關鍵之一，就在於國營事業組織文化的變革及執政者的戰略與執行力。

而且，從能源轉型戰略視角，建構虛擬電廠生態系有助於極大化永續綠能佈建與強化電網韌性，這不僅關乎台灣能源轉型與產業轉型，更能進一步落實生活轉型與整體社會轉型。

制度二：解決電價爭議，建置獨立的公用事業管理委員

《氣候變遷因應法》第29條第1款明訂，企業若因轉換低碳燃料或提升能源效率而有效減少溫室氣體排放量達標者，得提出自主減量計畫申請核定優惠費率。上市上櫃公司實務運作，對於重大設備投資，須進行財務分析，對很多企業來說，台灣過低的電價，使許多節電減碳方案可省下的節電成本太少，即使納入優惠措施，因回收年限太長，也可能評估不符成本效益。

台灣氣候行動網絡研究中心總監趙家緯說，合理電價應正確傳達出經濟體真正的發電成本，讓企業界得以做出合理的生產行為，符合經濟社會公平，以利經濟體健全發展，過低的電價會打擊氣候政策力道，不利經濟發展。



更不利的情況是，在藍白立委聯手下，未來電價調漲必須經過立法院同意。由於這一屆立法院是「朝小野大」，學者專家期待新政府能夠積極提出電價審議機制改革做回應，讓電價不再受到「政治力」影響。

潘翰聲與中央研究院兼任研究員蕭代基共同指出，現在的電價審議委員會，經濟部和國營事業委員會總是以「政策任務」干預，應修法建立一個獨立於政治力之外的管理機構與透明的決策程序，明定此獨立公用事業管理委員會的專用資格與任期，以確保委員具有專業，委員執行職務時，能夠獨立於政治力影響，並同時建立公正、公開、透明的價格審議機制。

趙家緯則建議，在現行電價審議機制中，無法將邁向淨零需增加的長期電網與儲能投資、快速減煤預期導致的燃料成本增加等因素，提前漸進式反映至當前的漲幅之中，以避免單次過高漲幅引發民生衝擊。電價審議上，應從單一年度的成本計算，調整為搭配整體電業能源轉型投資規劃需求進行調整。

制度三：盡速建立碳稅制度　耗能產業要有積極對策

台灣這幾年除了階段性的減碳目標沒有達標，很重要的一個問題癥結是碳費開徵不斷延後，原本預計要在2024年第一季（3月底前）公布的碳費費率已經跳票，原本說不受520影響會如期在蔡政府任內訂定，現在也確定會拖到520後由新政府制定，連帶也可能影響到2025年啟動開徵的時程。

潘翰聲說，台灣要推動能源政策轉型，必須將更多心力從供給面轉到需求面，而非一直在爭論傳統能源間的抉擇，從需求面管理走出第三條路，節約能源是最快速、最便宜、最有效，沒有生態環境和社會衝突的副作用，最適合過渡時期的優先措施，更能調養整體製造業的國際競爭力體質。

但是，環境部在碳費制度中開了很多後門，既給優惠費率、又給廠商補貼，潘翰聲說，等於政府收到碳費後，企業又會跟政府申請節能減碳經費再拿回去，這些加加、減減的東西，在台灣逃得了碳費、到了歐盟也逃不掉，歐盟還是會計算，把這些都抓出來，照環境部現在的碳費作法，即使開徵，「白忙一場」的機會非常的高。

潘翰聲說，10幾年前賦稅改革會議，就有能源稅的制度研議，財政部現在面臨社會壓力，又再請學者在今年11月完成碳稅相關研議，才要開始社會溝通跟討論，這時程實在是太晚，新政府應該及早研擬出碳稅未來接軌碳費的整套法案，透過市場機制，讓企業和民眾改變行為模式，也可避免耗資數千億元的電廠開發。

趙家緯則呼籲，我國有4成的排碳量來自鋼鐵、水泥、石化等難減排產業，台灣淨零路徑不能一直迴避耗能產業問題，新政府必須要更積極提出因應對策解決。



「淨零議題也與國安層面有關，如果要維繫台美關係，台灣要有更積極的力道。」趙家緯指出，蔡英文政府後期的台美中三方關係角力，氣候議題扮演一定的角色，例如2022年時任美國眾議院議長裴洛西訪台後，中國反制作為之一就是中斷與美國的氣候合作，也讓美國有氣候學者指「為了台灣不能和中國好好談氣候議題很可惜」。

趙家緯說，未來台灣如果可以積極，甚至成為解方的供給者，例如跟美方合作電池供應鏈，讓美方不用仰賴中國，這也是新政府未來該思考，如何補足淨零政策所忽略的國安層面議題，強化相關淨零戰略。