【專訪檢察總長】保護關鍵基礎設施　靠刑罰可能還不夠！邢泰釗 : 可考慮加強預防手段

為了嚴密保護國家關鍵基礎建設，立法院今年5月底三讀通過，在《電業法》等22部法令中，對破壞行為一律施以科刑嚴懲。但修法是否真能保障國家安全？在最高檢察署和台灣法學會共同舉辦的研討會上，學者有不同意見，檢察總長邢泰釗接受《太報》專訪，也透露了他的擔憂與期許。

2007年，由男星布魯斯威利主演的經典動作電影《終極警探4.0》，電影中，恐怖分子計劃攻擊通訊、交通及電力系統等重要基礎建設，逐一讓全球陷入癱瘓，警探約翰麥克連則拚盡全力阻止恐怖份子的毀滅任務。這部電影赤裸裸的呈現了戰爭型態早已變換為數位模式。

2017年間，大潭發電廠6部機組跳停造成「815大停電」、去年（2022）前美國國會議長裴洛西訪台時，發生駭客攻擊台電外網事件，今年馬祖海底電纜遭中國漁船及不明船隻撞斷造成馬祖全數斷網，不斷發生的外力破壞基礎設施案例，讓政府警覺到維護國家關鍵基礎設施（Critical Infrastructure, CI）的重要性。

今年（2023）5月30日，立法院三讀通過修法，在《電業法》、《水利法》等22部法令裡對破壞行為施以嚴刑峻罰，若牽涉國安恐處3到10年有期徒刑，釀災、致人死傷的刑期更上看5年到無期徒刑不等。

立院修法加刑，意味著檢察官又得扛下究責的艱鉅任務，但此舉是否有助於維護國家安全？身為檢察官大家長的檢察總長邢泰釗，接受《太報》專訪，披露了他潛藏已久的擔憂。



大缺電！九二一大地震衍生的「國安危機」

「九二一大地震，當時（南投）中寮超高壓電塔倒塌，彰化以北649萬戶全部停電，讓我印象非常深刻，為什麼一個中寮電塔倒塌，台灣就沒電了呢？原來台灣這麼脆弱……」

24年前，時任台北地檢署主任檢察官的邢泰釗，除了在腦海裡留下怵目驚心的地震畫面，還有著揮之不去的疑慮，就是「電力問題」。

邢泰釗拿出隨身攜帶的iPad，指著新聞憂心忡忡地說：「根據公開的資料，北、中、南等地各有超高壓變電所，影響全台灣供電，如果發生意外的話，全台灣就沒電了！」「目前台電已經做了相關因應備援措施，不過國人還是相當憂慮。」

這個危機，讓他確確實實地意識到，關鍵基礎建設和國安之間的巨大關聯性。

然而，不只是「電力」，他悠悠地說，台灣的地形、地貌很險要，拿「水庫」為例，早期保二總隊專責守護國營事業的安全，諸如水庫、電廠等等，但台灣安定已久，已逐年減弱早年的防備。公共關鍵基礎設施的防護好像一把懸在我們頭上的「達摩克利斯之劍」，稍一處理不慎，就會大禍臨頭。


學者林鈺雄拋「修專法」、「分級分類」、「提升位階層級」

立法院這次大修法，範圍橫跨8個部會、22部法令，不過立法模式如出一轍，缺乏事前或事後的行政配套，只是加重科以刑責，引發各界諸多討論。

學者專家自然也注意到了這個狀況，為此，台灣法學會還特地找上最高檢察署合辦了一場在司法界少見的法律論壇，研討的題目就是「防護國家關鍵基礎設施與核心技術」。

擔任研討會主持人，對此問題有深刻研究的台灣大學法學院教授林鈺雄直言，修法無法涵蓋想懲罰的對象，疾呼設立專法並提升行政院國土安全辦公室層級。

多位專家、學者在台上剴切地警告，句句都打動了邢泰釗的心。

那天，他排開行程全程參與，正襟危坐一整個上午，凝神靜聽專家學者的意見，更做了密密麻麻的筆記。開完會後，他切實感受到議題的迫切性，和書記官一起將專家學者反應的問題洋洋灑灑的寫了2136字新聞稿，把重點一字字的打出來，他對此事的重視程度，不言可喻。


為什麼該有一套專業法律體系？

在研討會上，林鈺雄、中央警察大學消防系教授黃俊能分別指出，去年裴洛西訪台的時候，身為國營事業的台電，遭受到比以往同期多20倍的攻擊，數量約500萬次，幸好只是外網受到攻擊，內網絲毫未受影響，但讓學者思考到，掌管全台電力的台電公司，若其公共設施只單純用《電信法》來規範，會不會太過薄弱了？這些都該考慮進去。

另一個例子是馬祖兩條海纜扯斷損壞，導致整個馬祖通訊中斷。林鈺雄指出，相關單位雖然追蹤到船隻，但船主跑回中國去了，無法確定對方是故意撞擊還是盜砂時不小心勾斷，「假設對方是不小心，就會發生對馬祖居民來說，那麼嚴重的後果。另外暴露出的問題可能是，台灣海底電纜的不設防。這些都不是『加重其刑』幾個字可以解決的。」

林鈺雄更指出，「修法散布在22部法令裡，顯得零散，重要的是，關鍵基礎設施必須被定義得更清楚，也要更詳細分類和分級，還得處理法律競合和法律效果問題。」

對此，邢泰釗說：「可以看出政府已經注意到關鍵基礎設施的重要性，不過如何讓其更周延，可能需要各界再來集思廣益。」目前基層反應的問題，例如，海纜站算是基礎設施，相關的基礎設施是否應予以更精確詳列保護標的清單？還有，基礎設施實際操作人員的考核機制，是否完備等等？日後都應該詳細研究。以後如果是6G的世代，萬物智聯，那麼基礎設施的範圍如何，可能都應該一起討論。

此外，最近發生的高雄港天使輪空貨櫃四處漂流，影響海域航行危險的問題，又如2023年發生的「現代東京輪」貨櫃船直撞高雄港碼頭，發現引水人酒測值達0.69等問題，在在顯現關鍵基礎設施的維護及安全預防，相關牽涉層面很廣，絕非「加重刑責」就可以解決。

邢泰釗用法律人的觀點講出一連串盲點，最後的結論是，「應該有一套專業的法律體系作為依據！據了解日本2022年5月11日通過類似的專法，叫做《經濟安全保障推進法》。」

至於另一個問題則是，政府在行政院設立國土安全辦公室，用來解決這類問題，但對比國外，層級還是不夠高，以美國為例，美方是設立「國土安全部」去管控。「除了要設定專法，國家恐怕也要考慮拉高位階層級，才能有效整合各機關」。

邢泰釗認為，這次會議專家學者所指出的問題，以他法律人的觀點，確實是講到「阿基里斯的腳踝」（Achilles' heel）。


「先行政、後司法」 行政管制應強力介入

有些事不是「加重其刑」就可以解決的。

邢泰釗表示，採用「加重其刑」的作法仍有不足，最重要的應該是前端的預防與管考措施，但是目前都付之闕如，有點像「觀音頭、掃把腳」。

近年來，行政機關多傾向用這個方式去處理事情，讓身為檢察官大家長的他，忍不住替辛苦的檢察官抱不平。

「檢察官當然有著熱情和社會責任感，但畢竟不是萬能的，現在的電信詐欺案件已經快要把檢察官、法官壓得喘不過氣來，如果以後還要偵辦各種不斷增加的『特別刑法』案件，這樣下去，可能會把檢察官累死，人就算再增加一倍，可能也不一定夠用！」他重重的嘆了口氣。

他心裡很清楚，要根除問題最直接的方法是「預防」，等事情發生以後再來處罰，事實上也來不及了。「就像生病一樣，平時不注意健康，等到生病了再到醫院去求診，說不定已經來不及了，就算治好，身體機能也可能受損」。

當然，「先期的預防工作可能難度更高，這個需要長期的經費和規劃。」但邢泰釗也指出，據了解行政院國土辦公室已把預防列為最首要的規劃及執行推動目標，有「預防檢災」、「整備保護」、「復原」、「應變」四階段，相信假以時日應該有所成效。

事先做好行政管制，才是治本之道。

台大法律學院教授林明昕參與研討會時也表示，「行政管制不以『違法』和『有責』為前提，有時甚至無行為人之行為，亦得為管制對象，是相對有效率的方法」。

邢泰釗認為，當國家習慣用刑罰手段解決事情，行政管理機制就會越來越弱，一定要行政機關介入，並且課予責任，做好行政管制才能保障國家安全。

「沒必要把所有的事情都送到地檢署，有些事用行政指導、防制也會收到效果，倘若情節嚴重，再移送到地檢署偵辦追究刑責，才是處理事情的正確方式。『國家安全維護，刑事手段絕對不是唯一的』」。


當了一輩子檢察官，邢泰釗很了解，《刑法》的手段和效果是有限的。

大家試想，不法份子若去破壞煉油廠，而且成功把煉油廠毀了，到時候把被告抓起來關個20年有什麼用呢？如果有機會做好預防工作，讓犯罪集團根本接近不了煉油廠，就能正本清源的降低風險。

「我要再次強調，刑事手段絕對不是萬能的，因為，上有政策下有對策。」

國外較少動用檢察官，因為行政機關就發揮管制預防的功能。他接下來舉出澳洲的例子，足以凸顯行政手段介入的重要性。

他說，只要打開YOUTUBE，就會發現充斥許多博奕遊戲的行銷廣告，美其名是遊戲，卻是充斥賭博與相關各式犯罪。嘉義地檢署檢察官陳昱奉研究發現，澳洲政府處理此事很有一套，2017年澳洲設立「澳大利亞通訊暨媒體管理委員會」（The Australian Communications and Media Authority，簡稱 ACMA），有關線上博奕的數位治理，橫跨金融監理、電信監理與犯罪偵查，達到數位化一條鞭的模式，並廣泛運用民事、行政手段加以整合協力管制，業者只要有違法行為就馬上被「停機」。

這種霹靂手段，已有200多種線上非法服務被阻絕退出澳洲市場，頗具成效，顯見「行政管理」是杜絕非法線上博奕的治本作為。


對此，邢泰釗認同指出：「想要更積極的預防，涉及到行政機關要有更積極的作為，或許得投入經費，要清楚規定相關公、私協力單位的責任與義務，就像銀行一樣，他們必須先認識客戶（Know Your Customer，KYC），法遵也有相關規範，賦予銀行責任，這就是預防的一環。」

「糧食」也應考慮加入重要關鍵基礎設施

教授黃俊能在研討會上指出，關鍵基礎設施的品項是否應該討論將「糧食」列入重要之基礎關鍵設施。當時有學者和農糧署官員說明，討論的時候有提及糧食，但考量糧食僅佔國內生產毛額（GDP）的0.2％，經與會委員討論後沒列入「主項目」，僅列入「子項目」。

邢泰釗表示，據了解「糧倉」已列入關鍵基礎設施，農業部也有定期收購糧食，做為戰備儲糧，可以說政府已經做了相關因應措施。不過，「古有名言，『民以食為天』，即使糧食GDP占比較低，仍然建議列入重要之關鍵基礎設施項目，否則不管理論如何，民眾如何會安心！這是個宣示性的問題。」

他認為，糧食問題很重要，南部沃野千里，以前農田都是管制的，為戰爭時期預做準備，如果有戰爭還可以種田產糧，避免被封鎖。但是現在南部的田很多蓋工廠，更有一些違規使用蓋住宅……以前讓台灣自給自足的地方，現在都是工廠、住宅，如果發生意外，長期封鎖的情況下，如果沒有明確的方案，國人當然會憂心，所以建議糧食一定要彰顯作為重要項目之一。

台灣充斥人頭文化，另類國安危機

中央研究院智財技轉處處長邱文聰出席研討會時也提及，外資問題千絲萬縷，當中可能也會牽涉國安危機。他說，中資來台要經過投審會的審議，但僑外資如果單次未達10%股權，就不必經過投審會審核，不過僑外資是真是假，仍待事先調查釐清。

「中資受到管控，外資可以進入台灣投資，但主管機關仍須嚴加防範敵對勢力的資金侵入基礎建設。」邱文聰解釋，隱身在金融體系後面的，也許是「假外資假僑資」，或許表面上公司資本，中資雖然股份較少，但是透過不斷設立子公司、轉投資，中資仍然可以控制公司的實際經營。所以如果有心人將公司包裝成純外資，但是經過層層追查到最後出資者，說不定就是中國國營事業。

「假外資問題」，近年來，讓金融監理機關感到頭疼。

邢泰釗提到，台灣國際局勢很艱難，要溯源有一定的難度，而且，台灣還有興盛的「人頭文化」，可能已經是影響國家安全的危險因子。凡此都影響深遠，例如之前提到的糧食問題，假設敵對勢力包裝成合法「外資」型態，進入台灣購買糧食工廠或飼料公司等，行政機關又沒有從源頭管制，假使發生戰爭等緊急狀況時，很可能會搞垮台灣社會。


講到人頭和外資，邢泰釗又舉出他經常掛在口中，念茲在茲的案例。

今年度台北地檢署起訴的一樁線上博奕案件，引起邢泰釗的高度重視。檢方查獲的犯罪集團，2年就吸引投注高達800億元賭金，檢方一口氣起訴48人，但邢泰釗卻發現到問題的癥結點，就是涉案人員絕大部分都是文字客服人員並經緩起訴，只有3個是台灣職員，檢警更只查扣到630萬元現金、存款390餘萬元。

「這就是典型人頭案例，幕後主嫌及不法所得早就被移走了，扣不到不法所得，只能逮到人頭。」他感嘆，檢警大費周章的查了半天，只扣到600多萬元現金，這些錢如果不是賭資，說不定連一毛錢都難以沒收。

這個例子除了凸顯人頭文化問題，事情最終還是會繞回行政機關身上，他們不得不提前介入預防。

他示警說，現今有不少案例都是呈現這種型態，沒有行政機關介入管理怎麼行？光靠刑事法律制裁效果有限，不僅帶給檢察官偵辦上的困難，也衍生各種錯綜複雜的問題，目前社會上形形色色的電信詐欺案件層出不窮，就是一個例子。

「關鍵基礎設施，跟我們息息相關，學者願意重視，我們非常欽佩，但是這是大家的事情，全國人民都應該關心！」

這場修法，讓邢泰釗察覺到不同面向的國安疑慮，但現階段他所能為國家奮戰的，還是鼓勵檢察官好好辦案，在各自的崗位上保家衛民。