黃丞儀觀點：總統赴立院國情報告　「即問即答」恐違憲

今天接受「美國之音」記者訪問時，我說明為何本週二二讀通過的《立法院職權行使法》修正草案第15-4條可能違憲。該條規定在總統的國情報告之後，立法委員進行口頭詢答，總統必須「依序即時回答」。（或白話一點叫做「即問即答」，而非「統問統答」。）

九七修憲後總統和國會各自擁有權力來源

這個條文的違憲爭議在於可能會造成增修條文所創設的權力分立體制朝向議會制傾斜。但這說來話長。這裡就做一點憲法科普。首先我們要知道的是《憲法》本文的體制偏向議會制（或俗稱「內閣制」），依據《憲法》第55條第1項，行政院院長由總統提名，立法院同意後任命。名義上是總統和立法院共享行政院院長的任命權，但實際上同意權才是關鍵。而依據《憲法》第57條，對立法院負責的是行政院。因此，「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。」。此外，「立法院開會時，關係院院長及各部會首長得列席陳述意見。」（第71條）這些都是議會制的特色。

但九七修憲後，增修條文第三條刪除立法院對行政院院長的同意權。雖然仍保留「行政院向立法院提出施政方針及施政報告之責」，以及「立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。」由於此時總統已經改為全民直選，總統透過任命權可以單方決定行政院院長人選，因此一般認為九七修憲後我國權力分立體制朝向雙元民主制，總統和國會各自擁有獨立權力來源，行政院院長是向總統負責。



立院二讀修法草案將讓總統直接對國會負責

然而前述《立法院職權行使法》修正草案第15-4條的規定，將讓總統直接對國會負責。一般來說，總統制國家的總統和國會是各自獨立行使權力，互相制衡，而非誰隸屬於誰。所以像美國總統到國會發表國情咨文，講完就走了，不可能接受國會的質詢。美國的權力制衡機制不是單獨靠國會控制行政權，而是三權之間互相監督制衡，司法審查的對象不限於國會的法律，也包括行政行為（主要是行政命令）。

而過去有所謂「禁止授權原則」（non-delegation doctrine），類似德國的法律保留原則，但聯邦最高法院長期沒有引用該原則的相關判決，因此究竟美國是不是有「法律保留」，近來頗有爭議。無論如何，在總統制底下，總統並不向國會負責，總統直接對選民負責。

總統受質詢將使國會權力大於總統

我國九七修憲後，總統直接民選，理論上總統也是直接對選民負責。而行政院院長改向總統負責後，理論上總統可以控制行政部門。但實際上就是卡在《憲法增修條文》仍然保留本文當中行政院對立法院進行施政報告並備質詢，導致我國權力分立體制並非總統制的理念型，而是一種混合型態。雖然如此，關鍵條文仍然是行政院院長由總統任命，總統不對立法院負責。

縱然增修條文中規定「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」（第四條第三項）但這個規定不會改變總統獨立行使職權、直接對選民負責的特色。然而目前的草案內容將使總統接受國會質詢，並且是即問即答，這一點很顯然已經偏離權力分立且互相制衡的軌道，而讓國會的權力大於總統的權力。當然，還是可以爭論說，只不過是即問即答，立法院並不能因為總統答的不好就使其去職，算是「交換意見」而已吧。畢竟這種「即問即答」，在具體運作時，不太可能像議會制那種辯論，說不定只是各說各話。有那麼嚴重嗎？

「總統即問即答」難從《憲法》推導出來

這裡就牽涉到總統是否有憲法上義務一定要回答國會議員提出的問題。目前草案規定「總統應依序即時問答」，顯然已經創設了一個憲法上的義務。這一點恐怕無法從《憲法》本文或《憲法增修條文》推導出來，也和九七修憲後的雙元民主制相左。因此我認為即問即答的規定，恐怕已違反目前憲法規範的權力分立體制。如果將即問即答的規定刪去，僅規定總統應到國會發表國情報告，這一點可能沒有太嚴重的違憲問題。不過這也只是我個人的看法。

這也是為什麼論者會提到《立法院職權行使法》的修改不光只是涉及到立法院本身，還牽涉總統在我國憲政秩序中的定位，甚至需要透過修憲來釐清。目前的草案在不涉及修憲的前提下，應該盡量縮小國會對於總統職權的干預。

作者為中央研究院法律學研究所研究員，本文出自作者臉書，經作者同意刋登