國防改革最後一哩路「文人領軍」 賴怡忠：國防部長人選應任用文人

在賴清德當選總統後，未來如何安排新內閣人事佈局引起關切，在國安領域安排中，國防部長是否會落實「文人領軍」的話題，再度浮上檯面。在2002年國防二法修正後，真正文人出身的國防部長只有兩位，且在位時間非常短，陳水扁總統8年任期最後的蔡明憲擔任國防部長85天，馬政府第5年的楊念祖甚至只擔任7天。遠景基金會執行長賴怡忠認為，現代的國防事務已經不單純是帶兵打仗，需要在「國防外交」、安全合作與社會溝通等方面都能勝任，管理的角色高於帶兵，因此台灣應該積極推動文人出任國防部長，落實國防二法建立真正由文人領軍的制度，完成國防軍事改革最後一哩路。

現任的國防部長邱國正，為第34任國防部長，在1987年解除戒嚴之前，非軍人出身的「純文人」國防部長有第23任的陳履安與第24任的孫震，不過，當時國防二法還未修正，參謀總長的權責遠大於國防部長，從郝柏村上將在出任第22任國防部長之前，擔任參謀總長達14年之久，多數軍事決策都是由當時的參謀總長向總統報告，真正決策並非國防部長，當時的國防部長淪為橡皮圖章。



但從2002年（民國91年）3月1日實施修正後的國防二法，也就是「國防法」與「國防部組織法」這兩部法律之後，國防法第12條就明定：「國防部部長為文官職，掌理全國國防事務。」這就是國防二法最重要的精神之一，也就是將「文人」納入國防決策體系的中心。

曾任海軍總司令、國防部參謀本部副參謀總長、國防部副部長的海軍二級上將顧崇廉，曾在2002年撰文表示，「『國防法』與『國防部組織法』兩部法律修正，釐清軍政與軍令體系的權責，使得國防一元化，並且建立真正由文人領軍的制度，確立軍隊國家化的原則。」不過，在修正後的國防二法於2002年3月實施後，不是軍人出身的國防部長只有兩位，卻都只擔任很短時間，蔡明憲擔任不到三個月，楊念祖甚至只擔任7天就因為論文遭指抄襲風波請辭下台，難以建立文人領軍出任國防部長的實際經驗。



賴怡忠分析，文人的思考模式與軍人思維有基本上的不同，軍人的養成訓練就是為了打仗、打勝仗，聚焦在軍事部署、領導部隊等事務上；而文人擔任國防部長所思考的是戰略、領導以及與各部門之間的協調等，是偏向管理職務的思考。

賴怡忠表示，自己並沒有期望一定要在何時落實任命文人出任國防部長，畢竟未來新內閣是未來的賴清德總統的任命，搞不好在蔡總統最後任期內也會這樣做，因為如果蔡英文總統與新任總統當選人賴清德副總統有這樣的共識的話，那麼蔡英文總統就任命一位文人國防部長，賴清德也欣然接受此一人選的話，也可能在蔡總統任期內就任命。



賴怡忠強調，自己非常期待台灣一定要由文人領軍，這八年的國防改革的問題，呈現了一個很根本的狀況，若是由軍人擔任國防部長的話，其思維是想著準備怎麼樣去打仗，但國防部所牽涉到的施政範圍，已經遠超過怎麼樣去作戰而已，因此在國防部長的職務上，文人的思考與其會關照的問題，與軍人是不太一樣的。

賴怡忠也表示，應該讓軍人專心在如何訓練好戰技，如何去訓練部隊，以及進行其專業的軍事部署等議題。但如果是在戰略領域，以及國防部跟其他政府部門的合作與處理，賴怡忠認為是文人部長比較合適。



賴怡忠同意，就以美國的國防部長的角色為例，就是以「管理職」為主要職能。賴怡忠也舉例，美國前國防部長馬克‧艾斯培（Mark Thomas Esper）下野後所著的《一觸即發：一位非常時期美國國防部長的回憶錄》中第4章「五角大廈的文官控制與改革」裡，就特別提到艾斯培擔任國防部長要做的是哪些事情，很明顯的與軍人的思考是非常不一樣的，這也就代表在進行國防改革時，的確有一塊，不是單純軍人的思考就能夠完全觸及的，在這裡文人的角色可能會比較合適。

賴怡忠也分析，過去文人領軍，思考的是象徵性擺了一個文人在那邊當國防部長，可是，對於基本精神內涵，就是這位文人部長在上任後到底該做哪些事情，為何是文人領軍，而不是讓脫下軍裝的軍人去繼續領軍，這是值得深思的問題。

美國在2016年以後，會讓有軍職或是脫下軍裝的軍人又回去擔任國防部長，出現這類狀況會比較多，不論是綽號「瘋狗」的詹姆士・諾曼・馬提斯（James Norman Mattis），或是現任國防部長奧斯丁（Lloyd James Austin），基本上都是脫下軍裝的軍人，但是畢竟美國長久的文人國防部長的傳統，所立下的工作上的典範要求，也在逼著這些軍人擔任國防部長時必須調整自己的角色，來擔任這就是文人領軍應該有的東西。

賴怡忠說，不只是美國，甚至像是法國就由女性文人出任國防部長，歐洲國家特別是民主國家也相當多是由女性擔任國防部長。這些案例都顯示，文人擔任國防部長，基本上在國防部裡面，要去處理的重點，以及要關照的面向，是跟軍人不一樣的。



從1991年波灣戰爭後，現代戰爭的教訓，推動軍事事務改革的浪潮，連對岸的解放軍也高度仿效。台灣對於國防整體資源分配，應該更科學化分析、應變與整合，但台灣的軍中文化，似乎在國防改革上成為一大阻力，賴怡忠表示，的確是有這種狀況，因為長期以來職業軍人就是學要如何帶兵打仗，訓練要精實，作戰要有明確的敵人與目標，要很清楚地去定義如何作戰，贏得戰爭，要針對誰等等，但國防部的職能已超過這些。

賴怡忠進一步分析，美國情況與台灣很不一樣，因為美國涉及全球國防力量投射，但是可以參考美國國防部部長辦公室，其核心功能就包括採購與設備維護、預算財務管理、情報安全、人事戰備、研究與工程以及政策等。基本上台灣在談國防戰略，或者是軍事訓練等，這並沒有完整反映到到國防部長應該整體管理到的職能，例如預算與財務管理這邊要怎麼看？

賴怡忠認為，台灣目前國防部的預算，基本上由中央撥提，但各軍種就提出其預算的要求，然後集中彙整到上面，但不應該是由軍種提上去，應該是由中央來進行統合管理，由國家戰略來決定優先順序。這一來在作業維持，或是軍種上的維護維修、部隊訓練等等，會有比較合適的分配。賴怡忠說，也就是國防部預算，不應該是由各軍種就以恆常的訓練與整備上面，需要多少經費，直接把它彙整出來。

另外，在研究與工程，在台灣，國防部基本上就放到研究武器上，但實際上並非如此，例如說在情報工作上，要如何運用最新技術去增進情蒐能力，以及會如何改變在作戰、維持與部隊編裝等方面，要如何改革，這些是「系統工程」的問題，但在國防部卻比較少看到在系統工程方面有很專門的職務與訓練，這方面所需要的人才，往往是過去有財政背景的，有些是有工程背景的，這與國防部內，幾乎全部都是在前線作戰出身的人員來主導，是完全不一樣的。

軍人出身的國防部長，還有一個長久以來被質疑的，就是分配資源時，無可避免的會偏向自己出身的軍種，賴怡忠表示，過去曾發生過，陸軍出身的國防部長，認為過去另外兩個軍種將領擔任國防部長時，該軍種常常爭取不到想買的武器。甚至會因為這樣，這位部長就要求把陸軍裝備就要放到採購清單的前面，甚至揚言若沒有採購陸軍所要的裝備的話，那麼就很難平息陸軍的反彈，這樣就會讓國防改革出現問題，因為簡直就是像「情緒勒索」一樣。

儘管台灣的民主制度是政黨政治，理論上執政黨的意見，也應該是國防部長必須考量關照的面向之一，但由於台灣的「軍文關係」歷年來並沒有足夠長期的真正由文人領軍，帶領國防部來凝聚成「文化」，也沒有成熟的互動模式可以遵循，因此曾傳出國防部長內的文職官員，任職多年卻發現實在很難與軍人出身的部長溝通，甚至傳達層峰對於改革的意見，還引發首長反彈，甚至因此丟掉官位。賴怡忠表示，這些政策方面、觀念上的溝通、理解民意的變化等等細緻的工作，並不是部隊指揮官下令「今晚1800前要推進幾公里」，也不是下令衝鋒殺敵這類的作戰指令，向這種樣子的互動方式，不是在民主社會中可以被接受的東西。

賴怡忠表示，推動文人領軍，並非針對個人，也不只是光是要批評國防部現在的施政，而是從整體上，台灣的國防改革已經推動到一個程度，也凸顯了國防部，所要負擔的任務與職能，不只是單純進行防衛作戰而已，而是要如何準備所有的防務，還包括「國防外交」（Defense Diplomacy）、安全合作等，還包括社會溝通等方面。

賴怡忠強調，在民主時代的國防部，如果單純去思考如何打仗、打勝仗的軍人來擔任一個遠超過作戰打勝仗思考的職務，那麼國防部長這個職務，可能是由文人來擔任這個角色會比較合適。