王韻茹、吳建輝觀點：中國長期軍事、經濟脅迫　赴中旅遊「禁團令」有理由正當化 （系列2-2）

我國禁止團客赴中國旅遊之法律分析（二）：國際法與國際政治經濟面向

我們在上一篇文章中，處理了台灣禁止旅行業者以旅行團之方式，赴中國旅行（俗稱之禁團令）。除了國內法面向之外，「禁團令」同時涉及國際貿易法以及國際政治經濟的面向。

長期以來，國際貿易法的主流見解認為一個國家的違反WTO（世界貿易組織）措施，須經過WTO爭端解決機構裁決才能確定這個措施的違法性。但隨著中國加入世界貿易組織，中國的系統性，大規模的違反WTO規範，並藉由違反WTO規範的貿易措施，干涉第三國的主權，脅迫該國改變政治、外交乃至於文化政策，例如諾貝爾和平獎頒獎給劉曉波，蒙古邀請達賴喇嘛到訪，菲律賓將南海爭端訴諸於海洋常設仲裁法院，加拿大扣押孟晚舟，帛琉與台維持外交關係，立陶宛接受台灣設處，澳洲要求調查新冠肺炎之起源等，皆招致中國之貿易報復，或經濟脅迫。

因此，國際法學者思考，除了貿易法之外的規範，是否其他法律規範，得以反制中國的經濟脅迫行為？在這個脈絡下，西方國家藉由習慣國際法的反制措施，取得法律基礎，藉以反制中國的經濟脅迫行為，而歐盟最新立法通過的反脅迫工具，便是最好的例子。



未開放團客來台、決定飛行M503航路 中試圖改變蔡政府政策

拋開技術的法律操作不談，中國長期以來對台軍事威脅以及經濟脅迫，一直試圖改變蔡政府的兩岸政策，要蔡政府接受所謂的「92共識」，中國藉由旅行團控制，僅放行旅行團至藍營執政之地方縣市，同時，時不時則對於台灣的農產品禁止進口，目前，中國尚未開放團客來台，同時，日前決定飛行M503航路，不但對台灣之國安造成威脅，對於飛安也帶來極大的挑戰。在這樣的脈絡下，台灣政府是否應/或得以限制團客到中國旅行為手段，進行反制？

就反制措施的選擇而言，以團客對團客，中國不開放，我們就不開放，況且M503事件，除涉及國安，同時也涉及飛安，在關聯性，以及比例原則的考量下，這個措施是可以正當化的。

具政治目的的中國團客才能消費高房價

從政治經濟學的角度來看，理論上，專門從事到中國旅行的旅行團，以及希望中國團客來台灣旅行的旅行團，會成為一個相互制衡的力量。也就是說，如果我們片面的開放了團客到中國旅行，就沒有談判籌碼要求中國為相對應的開放。因此，兩種勢力相互抗衡，會達到兩邊都開放，或兩邊都不開放的結果。但是因為中國的團客，向來是以一條龍的方式經營，在台灣的中國旅行團，多數也是由中國旅行業者所主導或壟斷，因此，這方面的經濟利益，無法成為有利的遊說團體，促使台灣「禁團令」的維持。

那希望中國旅行團來台的，還有旅館、民宿業者，因為他們長期以來，以高度不合理的價格，經營旅館民宿行業。大概也只有中國觀光客來台旅遊，具有高度政治目的，才願意消費這麼高的房價。那在「禁團令」這個議題上，他們的立場跟旅行業業者是不一致的。開放了團客到中國旅遊，似乎更難期待中國能對等的開放旅行團來台旅遊。

經濟脅迫只對民主國家有用

當然，這裡永遠有一個似是而非的說法，只要蔡政府，或未來的賴政府承認「92共識」，兩岸一家親，中國人不打中國人，陸客自然來，就無反制的必要。「中國人不打中國人」是個迷思、神話、謊言。香港血淋淋的例子告訴我們，當你成為中國人之後，那就是關起門來，世界也無法對你伸出援手。


觀光署的「禁團令」風波，其實暴露了幾個中國經濟脅迫的根本問題。首先，中國經濟脅迫的第一個特色，經濟脅迫通常用來針對民主國家，因為民主國家的本質在於定期選舉，中國可以透過經濟脅迫行為，影響特定利害關係人，進而影響投票行為，最後藉由選舉過程，造成政權移轉，改變政策。反過來，中國作為威權國家，它的政策形成過程是不受到利害關係人，或是經濟行為者所影響的。這也是為什麼長期以來，對於威權國家制裁無法成功的原因。

簡單來說，作為威權國家，他們的決策是不受到個人，或產業利益所左右的，更沒有政黨或任何人會質疑國家政策。國家安全優於一切，而一切都是國家安全。

真正危害國家安全的是「經濟依賴」

諷刺的是，國民黨以及民眾黨在質疑台灣法治蕩然無存的同時，他們不會質疑威權國家採取的措施的合法性，乃至於合理性。這是作為一個法治國家的負擔，也是台灣作為一個法治國家所應也得以自豪之處。因此，作為一個法治國家，在處理經濟安全議題時，需要更細緻的法律操作。

國民黨立委以及民眾黨立委一再質疑的點是，何以旅行團赴中國觀光會危害國家利益？誠然，旅行團本身，或是參與旅行的個人，並不當然會危害國家安全或損及國家利益，這點無庸置疑。然而，影響國家安全的點在於：旅遊業貿易赤字，或更廣泛來說，經濟依賴的產生。這個貿易赤字，不是基於市場法則所自然產生，而是中國對於旅遊團的管制，單方面的，造成了貿易赤字。如果中國對於旅行團管制，台灣沒有相對應管制，貿易赤字只會惡化，從而影響經濟安全。

從比較法的例子來看，美國的經濟安全相關立法，主要見諸於《國家緊急法》（National Emergencies Act），以及《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act），給總統高度的裁量權限，也給予總統在各式各樣的議題上可以介入。這裡的問題是，我們願意給國家多高的權限，介入市場。同時，在保護整體的經濟安全以及經濟利益時，願意犧牲部分經濟利益。

念著「九二共識」就妄想能刀槍不入

而更根本的問題，我們有多少人不把中國當作敵國，甚至於，不把中國當作外國？相信念著「92共識」的符咒，就可以神功護體，刀槍不入？


這個符咒的信仰者，無視於「92共識」這個詞乃是蘇起於2001年陳水扁執政時發明；無視於而1992年辜汪會談迄今已逾30年，兩岸時空背景迥然有別；無視於對中華人民共和國而言，「一中」並無各表的空間；無視於習近平任內中國外交政策的改變，戰狼外交以及對於習近平而言，「92共識」意味著「一國兩制」；無視過去20年來，中國藉由軍艦繞台，航道設置，漁船擾台等灰色作戰，不斷挑戰台灣之主權。

本文作者王韻茹為中正大學法律系教授、吳建輝為中研院歐美所研究員